服務熱線:020-38863999

新聞資訊

您當前的位置:首頁 > 新聞資訊 > 培訓園地
培訓園地

政府項目施工招標投標問題透視(上)

瀏覽1945次   更新日期:2008年5月12日 大字 小字
分享至:

政府項目施工招標投標問題透視(上)

 

 
    核心提示:建設項目招標投標是建筑施工領域最富競爭力的一種工程采購方式,政府投資項目施工招標投標是提高政府投資效益、優化資源配置的有效手段。本專題回顧我國政府投資項目施工招標投標的發展歷程,剖析利益相關方存在的突出問題。 

    我國政府投資項目招標投標的發展歷程 
    經過上世紀80年代初以來的不斷探索,我國政府投資項目招標投標的法律體系、管理構架、招標投標市場、人才隊伍已初步建立。 
    工程招標投標制度的發展歷程 
    改革開放后,伴隨著體制改革、法律制度建設和投資體制的變化,我國政府投資項目施工招標投標經歷了探索改革、初步建立、規范完善三個發展階段。 
    探索改革階段(1980~1991):這一階段的主要特點有: 
    招標投標法規建設開始起步。圍繞國家計委和城鄉建設環境保護部聯合制定的《建設工程招標投標暫行規定》,開始探索我國政府投資項目的招標投標管理和操作程序,相繼出臺了一系列地方、部門性的工程招標投標管理辦法。 
    招標范圍初步確定。提出列入國家、部門和地方計劃的建設工程,除某些不適宜招標的特殊工程外,均按《建設工程招標投標暫行規定》進行招標,但沒有制定強制性要求,招標投標只在國家部分重點項目上進行,項目的招標投標率不是很高。 
    招標方式主要以“議標”為主。招標投標多為自行組織招標,很大程度上還流于形式,公開招標較少,招標方式大多采用“邀請招標”和“議標”方式。在納入招標管理項目當中約90%采用“議標”方式發包,競爭不夠充分。招標工程設定標底,由招標單位在預算內自行設定。 
    招標投標管理機構陸續成立。上個世紀八十年代中期開始,各級政府指定相關部門(計委、建委、建設廳)負責和監督建設工程的招標投標工作。 
    初步建立階段(1992~2000):這一階段的主要特點是: 
    招標投標法規建設步入正軌。從1992年建設部第23號令到1998年正式施行《建筑法》,各省、市、自治區和各部門普遍加強了對招標投標的管理和規范工作,也相繼出臺了一系列法規和規章。 
    招標范圍擴大。招標范圍由原來列入國家、部門和地區建設計劃的工程,擴大到政府和公有制企、事業單位投資的新建、擴建和技術改造工程項目。 
    招標方式以“邀請招標”為主。招標方式從以“議標”為主轉變到以“邀請招標”為主。 
    招標投標管理體系基本形成。全國各省、自治區、直轄市、地級以上城市和大部分縣級市都相繼成立了招標投標監督管理機構,工程招標投標專職管理人員不斷壯大,全國已初步形成招標投標監督管理網絡。 
    招標服務機構開始建立。自1995年起在全國各地陸續開始建立建設工程交易中心。 
    逐步完善階段(2000~2006):這一階段的主要特點: 
    招標投標法制體系建立。圍繞《招標投標法》政府投資項目招標投標法規和規章不斷完善和細化,招標投標程序不斷規范。 
    招標范圍法定。必須招標和必須公開招標范圍從法律層面得到明確,政府投資項目招標覆蓋面進一步擴大和延伸。 
    招標方式以公開招標為主?!墩袠送稑朔ā犯鶕覈顿Y主體的特點明確規定我國的招標方式不再包括議標方式,全國各地開始推行建設工程項目的公開招標。 
    招標投標管理體制建立。招標投標管理全面納入建設市場管理體系,政府對施工招標投標的管理和服務分離,監督職責進一步明確。 
    招標投標服務、中介機構健全。建設工程交易中心、評標專家庫和評標委員會等招標投標服務機構逐步規范,招標代理機構資質管理得到加強。 
    工程招標投標制度的主要成就 
    建立了以《招標投標法》為核心的政府投資項目施工招標投標法律法規體系。經過二十多年的歷程,形成了以《招標投標法》為核心,涵蓋招標范圍、招標程序、行政監督與投訴處理、中介服務代理機構、開標、評標、中標方法和專家庫與評標委員會管理辦法等方面的法律法規體系。各地方、各部門也圍繞《招標投標法》建立了適應本地區和本部門的招標投標法規。這些法律法規對保證招投標制度的統一和協調、促進全國統一市場的形成,發揮了重要作用。 
    形成了政府投資項目施工招標投標行政管理、監督和協調機制。圍繞政府投資項目招標方式、招標范圍、監督檢查招標投標過程、受理投標人和其他利害關系人的投訴、認定招標代理機構資格等環節,形成了由發改委、建設行政主管部門與水利、交通、鐵道、民航、信息產業等部門分工協作的多層次的管理和監督機制。為加強各部門協作配合,形成合力,依法共同做好招投標行政監督工作,國家發展改革委會同監察部、財政部、建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、商務部、民航總局、國務院法制辦等十個部門建立了“招投標部際協調機制”。 
    培育了施工招標投標市場。從1994年開始,建設行政主管部門按照中央和國務院領導的指示精神,與監察部等相關部門密切配合,開始推進建設工程交易中心建設。十幾年來,我國的建設工程交易中心從無到有、從小到大,使建設工程交易由無形到有形、由隱蔽到公開、由分散到集中,有效的促進了建設市場的規范運作。到目前為止,全國336個地級以上城市(含地、州、盟)已有325個建立了建設工程交易中心,為交易公開、競爭公平、監督公正創造了的良好的市場條件。目前,全國專業從事招標代理的機構5000多家,其中甲級招標代理機構839家。 
    培養了招標投標人才隊伍。建立了國家、部門和地方多層次的評標專家庫,培養了一批具有國際視野、專業素養和實踐經驗的招標投標管理專業人才,目前,全國各類企事業單位從事招標采購的專職人員近百萬人。 
    政府投資項目招標投標覆蓋率逐步提高?!墩袠送稑朔ā穼嵤┝甓鄟?,依法必須招標的政府投資項目和重大建設項目,絕大部分都執行了招投標制;公開招標比例大幅度提高,通過公開招標簽訂合同份數和合同金額逐年提升。其中,施工和設備、材料實行公開招標的合同金額比例達到90%以上。通過招投標節約的工程建設投資,一般在10%-15%,有的地方和行業的平均節資率達到20%左右。初步推算,政府投資項目招投標節省概算投資共約6000億元左右。 
    政府投資項目招標投標 
    相關主體存在的問題政府投資項目[1]是指為了滿足國民經濟社會發展需要,政府利用財政資金、專項建設基金、統借國外貸款等資金,對關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域進行投資的項目。按照目前國內對政府投資項目的定義,本文研究的政府投資項目不包括國企投資的項目。 
    施工招標投標利益相關方分析 
    利益相關方。政府投資項目施工招標投標的利益相關方是指參與政府投資項目施工招標投標活動,或者其利益受到招標投標活動及其結果影響的人和組織。我國政府投資項目施工招標投標的利益相關方主要包括政府、監管機構、立法和司法機關、投資人、業主、招標人、投標人、招標代理、仲裁機構、金融機構及交易中心等。納稅人雖然在政府投資項目中也是利益相關者,但由于納稅人與政府之間的委托代理關系,在施工招標投標中,其利益也通過委托方式由政府代表,故本文未將納稅人列為利益相關者討論。 
    利益相關方之間的關系。根據各利益相關方在政府投資項目施工招標投標中所處的地位,大體可將各利益相關方分為政府監督和管理、項目招標投標操作和服務保障三個層次:①監督管理層次。即對政府投資項目施工的整個招標投標活動體系進行管理和監督的機構,包括政府、立法部門、司法部門和監管部門;②項目招標投標實施層次。這是政府投資項目施工招標投標活動的主體和核心層次,包括投資人、招標人、投標人和招標代理機構;③服務保障層次。這一層次主要為施工招標投標活動的順利進行提供必要的服務和保障,包括金融機構、仲裁機構和交易中心等。 
    市場機制較為完善條件下的政府投資項目施工招標投標利益相關方關系。在市場機制較為完善條件下,政府投資項目施工招標投標各利益相關方之間有著較為清晰的權責關系:第一,在監督管理層面,政府通過立法手段確立監管機關,并為監管機關的監管活動提供法律依據,同時通過司法體系影響和控制整個政府投資項目施工招標投標體系的公平和公正;第二,在項目招標投標實施層面,政府作為投資人,以招標人身份或者委托招標代理機構組織招標,在評標中標程序后與投標人建立契約關系。第三,在服務保障層面,由金融機構分別為招標人和投標人提供招標、投標擔保和履約擔保,確保施工招標投標的順利進行;一旦在招標投標過程中出現爭議和糾紛則由仲裁機構進行仲裁,將糾紛的不利影響控制在較小范圍內。 
    我國政府投資項目施工招標投標利益相關方關系現狀。我國政府項目施工招標投標體系建立的時間不長,與較為完善的政府投資項目施工招標投標體系相比,我國的政府項目施工招標投標體系中,各利益相關方的關系要復雜得多。我國政府投資項目施工招標投標體系中,政府監管者與政府(作為投資人的)招標人之間存在較為嚴重的權責交叉和利益沖突。相當長時期內,政府作為主要的投資人和監督管理人的職能重合?,F階段,政府作為投資人在整個項目施工招標投標體系中所處位置較高,常常出現本應受監管的投資人反過來直接影響監管者的局面,這也正是現階段政府投資項目施工招標投標中各種問題產生的重要原因。 
    監督管理層次?,F行招標投標監督管理職責分工,是國家發改委指導和協調全國招投標工作,由它會同有關行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規、綜合性政策和確定必須進行招標的項目的具體范圍、規模標準以及不適宜進行招標的項目,報國務院批準;指定發布招標公告的報刊、信息網絡或其他媒介。有關行政主管部門根據《招標投標法》和國家有關法規、政策,可聯合或分別制定具體實施辦法。對于招投標過程(包括招標、投標、開標、評標、中標)中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監督執法,按現行職責分工,分別由有關行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關系人的投訴。 
    招標投標實施層次。政府投資項目招標人既有政府部門、投資人或者使用單位,也有代建機構、項目法人。投標人為施工企業。從事各類工程建設項目的招標代理機構受招標人委托,進行招標的具體工作。在實施層中契約雙方主體地位明顯不對等;政府投資項目的招標人與投資人(政府)有著直接關系,在招標投標實施中占據強勢地位,一定程度上影響著監管和法規制定。 
    服務保障層次。我國大中城市和鐵路、水利等部門基本建立了為建設工程交易活動提供服務的場所——有形建設市場(即建設工程交易中心)。金融機構為投標人提供投標保函的工作也已逐步展開,履約擔保已在部分城市進行試點,但為招標人提供保函、擔保業務的工作尚未開展。仲裁條款在部分施工合同中已有約定。 
    施工招標投標中政府存在的問題 
    政府作為法律法規制定者存在的問題。我國現有適用于建設市場管理的法律、法規和行政條例,對政府投資項目招標投標過程中一些因政府承擔多重職能而可能出現的問題缺乏法律法規條文和執行細則,導致政府投資項目施工招標投標過程中“有法難依,執法不嚴”的現象時有發生,影響了整個招標投標體系的效率。 
    我國招標投標的立法體系由全國人民代表大會、國家部委和地方政府三個層次組成,部分地方政府制定的法規和行政管理條例常常含有與國家相關法律不一致甚至沖突的內容,造成了實際上的多頭立法、條塊分割、部門壟斷和法規突出等問題,部分部委和地方的招標投標文件與上位法《招標投標法》相沖突,降低了法律的約束效力。 
    政府作為監督管理者存在的問題 
    政府工程管理模式不統一,部門間職責交叉。在目前施工招標管理體制下,項目分為重點建設項目和一般建設項目,重點建設項目招標一般由發改委的重點項目稽查辦公室進行監督管理,一般建設項目招標由隸屬于建設管理部門的招標辦管理,如果使用的是財政性資金,政府采購管理部門也會參與管理。各部門對項目的管理模式并不完全相同,經常出現招標文件審批、評標辦法、專家抽取規則混亂的情況。 
    各行業管理部門的工程招標投標由相應行業管理部門監督,這種分散管理方式雖然有利于發揮各部門專業管理的長處,但也造成了政出多門,加大了建設市場的分割、封鎖和壟斷,浪費了行政資源,加重了各市場主體的負擔。 
    監督管理存在越位、缺位、同位現象。相關法律法規對監管主體缺乏明確認定,造成了監管不到位的問題?!墩袠送稑朔ā冯m然規定了違反法律規定的法律責任和處罰辦法,但對于誰去執法則沒有明確,導致政府監管缺乏明確的執法主體。實際招標投標中,建設行政管理部門監管的重點往往是工程質量,對工程招標投標行為的監管不夠重視;紀檢監察部門監督招標投標活動的人員大多臨時指派,很難深入了解招標投標的具體情況,監督無法完全到位;而司法部門只有在問題暴露后才有權介入。此外,地方部分主管機構和部門,可能既負責項目的組織實施,又行使建設市場監管職責,還承擔著招標投標法規的制訂,這種同體監管方式影響了施工招標投標公平性和有效性。 
    政府對招標代理等中介機構的監管力度不夠?!墩袠送稑朔ā返谑臈l明確規定,招標代理機構與行政機關和其他國家機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。盡管如此,由于計劃經濟時期我國政府對建設項目實行“大而全”的全面管理,包括工程設計、勘察、預算等在內的各類專業人員和機構基本屬于政府所有,體制改革后,相當部分建設項目的設計、咨詢及招標代理等中介機構從政府部門中分離出來,但仍與政府部門有著千絲萬縷的聯系。一些政府部門與中介機構組織存在著比較直接的隸屬關系或者利益關系,這些中介機構的行為往往會變成政府行為,部分政府官員甚至直接出任中介機構和投標企業的領導,這種集“運動員”和“裁判員”于一身的特殊身份使政府監管很難到位,中介機構政企不分、政事不分、壟斷經營和強制服務等問題仍較普遍。 
    政府作為投資人存在的問題 
    政府投資人主體缺位,投資人權力義務的履行難以得到有效保證。我國現有相關法律法規對政府投資項目的投資人主體和項目法人主體沒有明確規定,在實際操作中,各政府職能部門往往以監管主體的身份承擔投資人的部分權力和義務,導致部分政府投資項目出現只有監管者沒有投資人的現象,投資效益和工程質量難以得到有效保障,政府投資人的權利得不到有效保護。 
    政府投資人越位干預招標投標立法監管體系。由于現有制度安排沒有區分投資人和監管者的角色,一些政府部門在政府投資活動中既是投資人又是監管者,還是法規規章的制定者。政府投資人的特殊地位使應當以建立和維護市場公平為己任的立法、監督體系缺乏應有的獨立性和公正性,使政府投資人在招標投標市場中處于絕對優勢地位。部分政府部門據此漠視法律監管,干預司法,擾亂政府招標投標市場秩序。 
    投資資金不到位,工程款拖欠。據國家統計局統計,1999年,全國歷年累計拖欠施工單位工程款2221億元;到2001年底,全國拖欠工程款達2787億元,占當年建筑業總產值的18.1%;2002年上升到3366億元,相當于當年建筑業總產值的19.6%,比上年增長21%.工程款拖欠已經成為影響我國建設市場健康發展的嚴重問題。由于政府投資人的特殊地位,現有法律監管體系對其招標行為和項目投資資金管理行為無法實施有效監管,政府投資不到位、工程款拖欠的問題相當普遍,有些地方政府甚至出現惡意拖欠工程款的現象,嚴重損壞了政府公信力。 
    施工招標投標中招標人存在的問題 
    肢解工程,變相規避招標。根據《招標投標法》第十一條規定,國務院發展計劃(發展改革)部門確定的國家重點項目和省、自治區、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的,經國務院發展計劃(發展改革)部門或者省、自治區、直轄市人民政府批準,可以進行邀請招標。五十萬元以內的可以不招標。部分政府投資項目通過“化整為零”、“化大為小”等手段,將工程肢解操縱投標招標結果,規避招標管理。 
    資格預審設置不合理門檻,限制潛在投標人。資格預審是對參與競標的施工企業的資質等級、業績、財務狀況、技術管理力量及技術裝備等進行全面的比較審核,從中選擇符合條件的企業參加投標,以便最終通過競爭從中選擇優秀企業中標。因此,資格預審是公開招標投標程序中一個不可或缺的重要環節,它會直接影響到招標投標活動過程的公正性和結果的合理性。 
    招標文件“量身定做”,地方保護和行業壟斷現象比較普遍。一些地方政府利用自己手中掌握的政策資源和行政法規立法權、處罰權等權利來限制外地區、外系統投標企業的進入,造成實質上的市場分割和行業壟斷。更有甚者,利用招標人的權力根據特定的投標人“量身定做”招標文件,以達到直接左右招標投標結果的目的,為本地投標人提供“保護傘”,實現地區甚至某些權力人的自身利益。 
    虛假招標,明招暗定。虛假招標投標是表面上通過招標投標來選擇政府投資項目的施工單位,而實質上招標人已經通過其他途徑暗中指定了施工單位,整個招標投標過程只是一種形式,即所謂的“明招暗定”,這種行為使整個政府投資項目施工招標投標活動流于形式,架空了整個招標投標制度體系,對招標投標市場建設產生了嚴重的不良影響。 
    施工招標投標中投標人存在的問題 
    誠信缺失,弄虛作假現象較普遍。在資格預審階段,投標人提供虛假資格預審材料,利用掛靠取得投標資格的現象較為普遍。投標人的掛靠投標行為,主要表現為兩種:一是不夠資質的投標人與具備相應資質的單位協商,投標中以該單位的名義參與投標,中標后由自己實施該工程,并向該單位支付預先約定的費用;二是某些投機商借用他人資質參與投標,中標后由被借用資質的單位來實施該工程,而投機商則從中抽取事先約定的資金份額,如不中標則投機商向被借用資質的單位支付一定的費用。而一旦不具備投標資格的掛靠單位中標,因其技術管理力量達不到施工工程要求,會對整個工程造成相當大的損失。 
    自律性差,串標、圍標、陪標現象時有發生 
    投標人與招標人串標。政府投資項目招標投標中,部分投標人利用包括商業賄賂等在內的各種手段與權力部門或權力人達成默契進行串標。串標利用正常的招標投標程序,使特定投標人取得工程的行為合法化,造成投標人“自然”中標的假象,隱蔽性強,難以對其進行有效監管,對公平競爭原則的破壞性也較強。 
    投標人之間相互圍標。地方保護、行業保護和資質管理造成的市場分割等問題的存在,常常導致某些地區投標人基本固定在一個比較小的地域范圍內,增加了投標人之間相互圍標的可能性。按照目前常用的評標辦法,政府投資項目施工招標不得少于7家,招標人為了選擇到優質企業,會提高投標人資格審查門檻,對業績和資質等級等條件進行較嚴格的限定, 往往只有較少的投標人參與競標,這種做法實際上削弱了投標競爭,增加了圍標的可能性。對于投標人而言,通過圍標可以增加中標幾率,有效排斥其它競爭對手,即使沒有中標,也可以從中獲得利益分成,這導致了圍標現象長期得不到有效扼制。 
    投標人之間相互陪標、。早期陪標往往以一個投標人編制數份類似標書的形式出現,法律法規對這種行為規定了包括降低資質等級、一年或數年不能參與某地區或某行業的投標等較嚴厲的處罰?,F階段陪標出現了由各投標人單獨編制標書,各陪標人標書的總報價和參與評分的單價接近的趨勢,或替被陪方拉分(即不按常規的投標人報價思路報價, 故意報高價或低價使得被陪的投標人較易獲得最高得分)的趨勢。由于這種陪標方式的隱蔽性更強,對招標投標市場的破壞性也更大。 
    投標時超低價競爭,中標后通過不規范行為謀利。投標人之間無序競爭、過度競爭、不平等競爭屢見不鮮。部分投標人為了占領市場,通過故意降低投標報價,賄賂招標相關部門權力人,甚至在招標人面前惡意破壞競爭對手信譽等行為來使自己中標。投標人中標后為了獲利往往大面積偷工減料,惡意進行工程變更。這些不當競爭行為嚴重影響了施工招標投標市場的健康發展,破壞了建筑施工行業的整體信譽,同時也對建筑企業的健康發展造成了嚴重的影響。 
    施工招標投標中招標代理存在的問題 
    招標代理[2]是一種有償的、公正的服務行為,招標人和代理機構之間是一種自愿平等的契約關系。但現階段在我國政府投資項目施工招標投標中,招標代理的這一特征難以得到充分體現。 
    獨立性和公正性不夠。招標代理機構受招標人委托,其行為具有服務性和有償性的特點決定了招標代理機構容易受招標人影響,失去獨立性和公正性。 
    政府投資人角色弱化了招標代理行為的獨立性和公正性。由于我國長期以來缺乏有效的政府投資主體體制設計,政府同時具有監管主體和受監管者(投資人)兩重角色,政府投資人的雙重身份使招標代理機構在招標代理關系中處于一種絕對弱勢的地位,弱化了招標代理行為的獨立性和公正性。 
    招標委托人越位影響招標代理工作。在具體操作中,部分招標人會利用其在招標代理委托關系中的主導地位,對招標代理工作提出不合理要求,包括要求在資格預審文件和招標文件中設置不利于投標人的不合理條款,幫助特定投標人中標等。招標委托人的這種越位行為,實際上是利用其強勢地位將違規責任轉嫁給招標代理機構,而招標代理人由于其弱勢地位也很難完全拒絕委托人的要求,這使得招標活動的公正性受到嚴重影響。 
    招標代理機構掛靠關系影響其獨立性?,F有部分招標代理機構由政府事業單位改革而來,這些代理機構往往與某些行業管理部門存在掛靠關系,甚至還帶有半官方的行政部門色彩。這種關系常常會導致招標代理機構難以堅持公平、公正、公開和誠信原則,影響招標投標工作的客觀、公正。 
    從業人員專業素質參差不齊。部分招標代理機構人力不足、素質參差不齊、管理松散混亂,代理服務水平較差。我國招標代理市場形成較晚,相當一部分招標代理機構從業人員從工程造價咨詢、監理、工程設計、施工企業等單位調整過來,從業人員專業技能單一,知識結構不合理。代理機構聘用的人員往往只了解招標代理工作的某個環節,相當部分的招標代理從業人員對招標代理活動的認識只停留在填寫表格、起草招標文件和履行招標投標程序上,對招標代理工作必備的技術、管理和法律等專業知識缺乏全面了解,對招標代理工作的組織性、規范性、程序性和專業性要求缺乏專業素質,對通過招標文件和合法程序等手段減少并妥善處理糾紛、提高招標效率、合理控制招標成本等沒有足夠的管理能力。 
    有效需求不足。招標代理機構的性質,決定了招標代理業務是一種有償服務。而“政府投資人”往往認為自己搞建設工程項目,沒有必要再出錢讓代理機構代理招標,讓自己在經濟上和權利上都受到損失。社會對招標代理的重要性認識滯后,制約了招標代理需求的有效增長。 
    服務收費缺乏規范。盡管《招標代理服務收費管理暫行辦法》第十條對招標代理服務的費用作出了規定,但由于規定涉及的費用范圍有限,導致目前招標代理市場的收費狀況十分混亂,主要問題包括兩個方面:一是費用支付方式不統一。相關法律法規對招標代理服務費用由誰支付沒有明確規定,導致招標方常常將招標代理的費用轉嫁給中標人;個別招標代理私自變換收費標準或利用招標資料費變相提高招標代理費用收入。二是招標代理機構濫用招標權力提高費用。市場管理不到位和招標代理機構自身利益的驅動,使部分招標代理利用編制招標文件和資格預審文件的權力要求投標人向其承諾代理費。 
    施工招標投標中其他方存在的問題 
    評標專家和評標委員會。評標專家作為評標工作的主體,包括其職業道德、專業水平和法律素養等在內的綜合素質直接影響評標工作的質量,關系到招標投標能否作到真正的公平和公正。部分評標專家和評標委員會存在的一些不規范行為嚴重影響招標投標工作質量,破壞建設市場秩序,侵害建設市場主體各方的合法權益。 
    個別專家缺少職業道德。利益的驅動使某些專家長期受雇于承包商,個別評標專家甚至按年度領取傭金,中標后還會有一定數目的“獎金”。這部分評標專家非常清楚“關系企業”的標書特點,在評標中利用其與其他評標專家的種種關系,為“關系企業”打高分,影響評審結果。 
    對專家的管理欠規范。按《招標投標法》規定,“評標專家由招標人從國務院有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府有關部門提供的專家名冊或者招標代理機構的專家庫內的相關專業的專家名單中確定”。但不少地方對評標專家的管理并不到位,既不按要求認真考核評標專家的工作質量,也不及時組織法律、法規的培訓或學習,不按要求對本地評標專家名冊及時進行清理和補充。有些評標專家電話出現變更、調動、生病無法正常工作,甚至有些評標專家已經去逝多年,仍在評標專家庫中。 
    現有法律法規對評標專家缺乏約束力。盡管《評標委員會和評標方法暫行規定》中對違規的評標委員會成員的懲罰有明文規定,然而招標投標監管機構對專家違法違規行為的查處較輕。專家的工作性質使招標投標監管機構很難發現專家的違規行為,即便有所懷疑,通常也很難認定。對有關評標專家違規問題的舉報投訴,各級建設行政主管部門常常不能做到一查到底。專家對相關法規也缺乏足夠重視,腐敗現象時有發生。 
    評標時間過短,評標程序過簡,無法對投標文件做出正確判斷。政府投資項目投資人和招標人角色的分離,導致政府投資項目招標人往往更傾向于盡快完成招標投標工作,使工程建設盡早開工,并節省招標費用,相當部分政府投資項目的評標工作安排的程序過于簡短。目前在交易中心交易的項目,評標委員會評審時間普遍為半天到一天,在如此短的時間內,專家有時要對多達二十余家的投標文件進行審閱并得出結論,對所有投標文件不可能真正進行仔細認真地比較。對于一些以社會效益為主,特別是對地方社會經濟生活大環境有重要影響的政府投資建設項目來說,這樣的評標程序顯然過于草率,不可能對投標的各種文件做出正確的評判。 
    交易中心。隨著建設體制改革的逐步深化,為了整頓規范建設市場秩序,從源頭上預防和治理建筑施工領域腐敗,20世紀90年代后半期各地陸續建設有形建設市場(即建設工程交易中心,以下簡稱交易中心)。經過十來年的發展,交易中心仍不盡規范。 
    交易中心的定位還不夠準確。部分地方的交易中心和招標投標監督管理部門政事不分,交易中心大多掛靠在建設行政主管部門,有的交易中心和招標投標管理部門是“一套班子,兩塊牌子”,交易中心與招標辦及其它政府職能部門沒有完全脫開,還不是完全的中介服務機構。交易中心為服務型事業單位,是為開展招標投標活動提供服務的場所,屬社會中介組織,不具備政府部門監督管理的職能,而招標辦則是對招標投標活動實施監督的機構,具有監督管理職能。兩者職能合一,必然會出現既當運動員又當裁判員的弊端,孳生種種問題。此外,目前還普遍存在多頭、重復建立建設工程交易中心的問題。 
    交易中心的行為與相關法規要求有較大的偏差。目前各省交易中心的行為與相關法規的要求有較大的偏差,主要表現在以下兩個方面:一是選擇投標人缺乏科學依據,一個建設項目的潛在投標人為數眾多,交易中心的通常做法是抽簽確定若干投標人,這種做法并非基于潛在的投標人的實際技術力量和裝備水平等因素考慮,具有很大的隨意性;二是信息的發布范圍狹窄,一般只在轄區內發布且時間滯后,承包商沒有充分的時間決定和準備;三是存在招標之后再議標的現象,不少交易中心的通常做法是通過評標先選出2—3家單位,再由項目法人和這幾家單位進行談判,在這種談判中項目法人往往更換條件,削弱了招標投標的應有作用;四是對評委的選定和監督還缺乏有效辦法。評委的選擇一般采取隨機搖號或抽簽的辦法確定,一種是即抽即評,一種是先抽后評。前者由于評委對項目不熟悉,評標結果難以確保最優;后者雖有利于評委了解和熟悉情況,但是在評標之前這段時間一般不實行封閉運作,容易產生漏洞。收費不規范,加重施工企業的負擔。 
    工程擔保。工程擔保是指擔保人(銀行、擔保公司、保險公司、其他金融機構、商業團體或個人)應工程合同一方(即被擔保人)的要求向另一方(即權利人)做出書面承諾,保證如果被擔保人無法完成其與權利人簽訂的合同中規定應由被擔保人履行的義務,則由擔保人代為履約或做出其他形式的補償。工程擔保的原理在于通過信用機制來規范市場行為,加強建設市場各方主體的責任關系。 
    與發達國家相比較,我國工程擔保和工程保險起步較晚,八十年代初,我國開始嘗試利用世界銀行貸款進行經濟建設,工程擔保和工程保險作為工程建設項目管理的國際慣例之一被引入我國,在我國的工程建設發展過程中起到了越來越重要的作用。 
    《招標投標法》頒布后,各地建設行政主管部門相繼制定了有關工程擔保的規范性文件,其中,包括沈陽、北京、深圳、廈門、云南、寧波、青島等地出臺的規范性文件都允許擔保公司介入工程擔保業務。然而,目前我國進行工程保險的項目仍然局限在一些利用外資和合資的工程建設項目以及部分重點市政工程上,總體而言,內資項目的工程擔?;疚撮_展,工程保險和工程擔保作為市場經濟中風險管理的重要手段,在我國工程建設和建筑業中還遠未廣泛應用。出現這一局面的一個非常重要的原因就是擔保公司為工程建設項目提供擔保的法律空白。 
    在現行的涉及工程擔保的法律或部門規章中,擔保公司介入工程擔保的地位尚未完全得到確認。國務院各部門中只有建設部將擔保公司介入工程擔保納入其規范性文件和招標范本中,但擔保公司推廣工程擔保主要限于房屋和市政工程項目的招標投標中。法律缺位成為擔保公司拓展工程擔保業務的障礙。 
    施工招標投標中存在問題的原因分析 
    市場體制不健全。我國的經濟體制經歷了從完全計劃經濟到有計劃的商品經濟再到社會主義市場經濟的重大變革,政府作為投資人也經歷了從社會經濟投資主體到公共產品投資人的巨大角色轉變過程。由于市場體制尚不完善,作為市場主體的各利益相關方特別是投資人政府,或多或少地還存在有計劃經濟時期的色彩。交易各方尚未成為實質上獨立運作的市場主體。項目業主的利益取向和所掌握的權力,使招標代理人不能完全從公平與效率角度開展招標運作,否則就有可能失去市場。在這種體制下,招標代理人從某種意義上,僅是以業主的意愿為原則而不是以公平競爭為原則,幫助業主完成符合法規程序的招投標運作,使業主中意的中標人合法地中標。 
    建設市場交易各方中重要的主體承包商,更具特殊性。目前,建設市場中存在一些個體(包工頭)以法人名義參加工程招投標,這也是中國特有的承包商管理制度所決定。建筑施工業作為完全競爭性行業,行業門檻并不高,但進入該行業有資質管理。由于建筑行業政策壁壘的存在,行業內企業處于只進不出的狀態,行業內競爭日趨殘酷,為了生存不得不采用許多不正當競爭方式。企業管理者會從有利于自身生存出發,理性地選擇風險較小的經營思路。企業自主投標投入大,且有許多公關費用,若多標未中,對企業無疑是個不小的負擔,而通過投標代理人可以將投標風險轉移給“掛靠者”,企業開具介紹信就有一筆收入,中標后還能收取管理費用;對“掛靠者”而言,他們不一定具有能力(包括人力、物力)維持一家企業運作,即使有能力,他們也較難在起步階段就創辦一家高等級資質的施工企業。這造成了現在建設市場中掛靠盛行,甚至出現專以代理投標謀利的個體。 
    制度設計不合理?,F階段我國的建設體制基本上還是條、塊分割,各個法人單位作為項目業主,并按行政隸屬關系接受其上級主管部門監督。根據現行制度安排,“國家發改委負責指導和協調全國招投標工作,會同有關行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規。有關行政主管部門根據《招標投標法》和國家有關法規、政策,可聯合或分別制定具體實施辦法?!庇嘘P行政機構達十一個之多,這種監督體制的弊端,一是缺乏一個統領全國建設市場監管的監管主體;二是無法有效防范關聯交易。除了各級發改委沒有下屬的從事生產經營活動的企業,與企業在不具有行政隸屬和經濟關聯外,其他部門都與下屬企業存在行政隸屬和經濟關聯關系。目前法律集中、法規分散的現狀,使招投標有法可依、無法執行。 
    法律法規欠完善。明確的市場主體和有效的規則是招標投標體系高效運行的保障機制。我國目前還處在市場經濟體系框架剛剛建立的階段,建筑工程招投標依據的法規主要是《招投標法》、《建筑法》及有關部令和地方法規?!墩型稑朔ā酚行l款規定本身就留給業主或代理機構以彈性空間,如第十二條賦予項目業主(自行招標或委托代理機構)辦理招標事宜的權力,第十八條第二款、第二十條有關不得對投標人有歧視性條款規定,第四十條評標委員會對投標文件進行評審和比較的條款等。目前施工招投標競爭非常激烈,競爭各方得分(綜合評審法)差距非常小,法律特別是操作性的法規出現的微小彈性空間都直接影響評標結果?!墩型稑朔ā纷鳛橹笇覈型稑嘶顒拥母敬蠓?,應有一定的彈性空間,但實施細則和相關操作性規定應最大限度的減少彈性。 
    社會信用缺失。全社會誠信氛圍差,在建筑施工領域政府帶頭不守信(如拖欠施工企業工程款),招投標過程中包括政府部門在內的各方誠信度低,是招投標環節諸多問題的重要原因。如施工單位投標中超低價惡性競爭,往往以中標后采取合理的和不合理的辦法增加工程投資或施工中偷工減料為前提。目前招投標相關方不誠信得不到應有的懲罰,還可能獲取較大收益,不誠信成本小、收益大。(待續) 
江苏快3安卓最新版本